Innledning

Vi har i lang tid hatt en ordning med at staten har ansvar for å stille med sams (felles) vegadministrasjon på regionalt nivå for riks- og fylkesveg. Stortinget vedtok i 2009 at ordningen skulle fortsette.

Ordningen med sams vegadministrasjon innebærer at staten og fylkeskommunene bruker samme vegadministrasjon på regionalt nivå til å utføre henholdsvis riks- og fylkesvegoppgaver. Staten og fylkeskommunene bestemmer hvilke oppgaver som skal gjøres, knyttet til henholdsvis riks- og fylkesveg.

På møtet i kontaktutvalget 22. november 2012 ble Vegdirektoratet bedt om å gi en praktisk/funksjonell beskrivelse av hva den sams vegadministrasjonen er, med vekt på dens rolle, oppgaver og styring når den arbeider med fylkesvegsaker for fylkeskommunen.

Hva er sams vegadministrasjon?

Som nevnt er det et statlig ansvar å stille med sams vegadministrasjon på regionalt nivå for å utføre riksvegoppgaver for staten og fylkesvegoppgaver for fylkeskommunen. Ansvaret er lagt til Statens vegvesen, jamfør punkt 2 i Samferdselsdepartementets instruks av 15.3.2011. Der heter det blant annet: «Statens vegvesen har ansvar for en kompetent og effektiv felles vegadministrasjon i samsvar med vegloven § 10.» Kopi av instruksen er lagt ved (vedlegg 1).

Det er Statens vegvesens regionvegkontorer under ledelse av hver sin regionvegsjef som etter vegloven § 10 har oppgaven som sams vegadministrasjon på regionalt nivå.

Vegdirektøren som leder av Statens vegvesen og regionvegsjefen har ansvar for at sams vegadministrasjon er organisert og har kompetanse og systemer/ verktøyer, som effektivt kan løse de oppgaver (utredninger, tiltak, mm) som staten og fylkeskommunene har behov for/beslutter. Arbeidet skal være av den kvalitet som er bestemt, og i tråd med gjeldende lover, forskrifter og andre nasjonale bestemmelser.

Regionvegsjefen hører under Vegdirektoratet i riksvegsaker og andre statlige oppgaver og under fylkeskommunen i fylkesvegsaker, jamfør vegloven § 10 og departementets instruks. Dette kan skissemessig vises slik:

Sams vegadministrasjonSams vegadministrasjon

Som figuren viser går den formelle styringslinjen i arbeidet med fylkesvegsaker fra den enkelte fylkeskommune til regionvegsjefen. Tilsvarende går styringslinjen i riksvegsaker og andre statlige oppgaver fra Vegdirektoratet til regionvegsjefen.

Regionvegkontoret er en organisatorisk enhet i Statens vegvesen ledet av en regionvegsjef som rapporterer til fylkeskommunen i fylkesvegsaker og vegdirektøren i riksvegsaker og andre statlige oppgaver. Regionvegsjefen kan – når annet ikke er bestemt – gi myndighet til lederen av vegavdelingen eller annen avdeling i regionvegkontoret til å ivareta regionvegsjefens oppgaver i fylkesvegsaker, riksvegsaker og andre statlige oppgaver.

Vegavdelingen i hvert fylke er ikke en organisatorisk enhet i Statens vegvesen, men en avdeling i regionvegkontoret, og lederen av vegavdelingen (avdelingsdirektøren) rapporterer til regionvegsjefen både i riks- og fylkesvegsaker. Det er vegavdelingen som normalt ivaretar daglig oppfølging av fylkesvegoppgavene for og samarbeider med fylkeskommunen. I fylkesvegsaker av mer strategisk og overordnet art, ved store byggeprosjekter m.m., er det lagt opp til at regionvegsjefen og andre avdelinger ved regionvegkontoret normalt bistår fylkeskommunen. Rammeavtaler, årsavtaler eller tilsvarende inngås mellom den enkelte fylkeskommune og regionvegsjef.

For å løse riksvegsaker og fylkesvegsaker kan regionvegsjefen hente fagkompetanse og tjenester fra andre vegregioner, Vegdirektoratet og andre (andre offentlige organ, konsulenter m.fl.) så langt formelle forhold ikke er til hinder for det. Selv om regionvegsjefen henter inn kompetanse til å bistå regionvegkontoret i riks- og fylkesvegsaker, eller gir myndighet til underliggende avdelinger eller personer til å ivareta bestemte funksjoner eller oppgaver på regionvegsjefens vegne, er det regionvegsjefen som står ansvarlig overfor fylkeskommunen og Vegdirektoratet for tilrådninger, forslag m.m. Dette er særlig viktig å være oppmerksom på når fagpersoner i Vegdirektoratet bistår regionvegkontoret i fylkesvegsaker.

Arbeidstakerne i den sams vegadministrasjonen er tilsatt i Statens vegvesen. Deres rettigheter og plikter er hjemlet i tjenestemannsloven, arbeidsmiljøloven, den individuelle arbeidsavtale samt i tariffavtalene i statlig sektor. Vegdirektør og regionvegsjef har personalansvaret.

Sams vegadministrasjons rolle og oppgaver i arbeid med fylkesvegsaker

Rollene til fylkeskommunen og sams vegadministrasjon - hørende under fylkeskommunen i fylkesvegsaker - kan grovt beskrives slik:

  • Fylkeskommunen er vegmyndighet og vegeier for fylkesvegnettet i sitt fylke og beslutter strategier og overordnede planer, handlingsprogrammer og årlige budsjetter for fylkesvegnettet. Fylkeskommunen bestemmer blant annet hvordan fylkesvegnettet skal bygges ut, driftes, ivaretas beredskapsmessig, vedlikeholdes og forvaltes, alt innenfor gjeldende lover, forskrifter og andre nasjonale bestemmelser. Fylkeskommunen har også ansvar for at fylkesvegnettet inngår i fylkeskommunens arbeid med regional utvikling, og at næringslivet og andre trafikantgrupper tilbys en så sikker, effektiv, forutsigbar og bærekraftig transport på fylkesveg som mulig. 
  • Regionvegsjefen hører under fylkeskommunen i fylkesvegsaker og har ansvar for at oppgavene blir utført som fastsatt i avtaler eller annen styringsform, fullmakter, styringsdialoger o.l. med den enkelte fylkeskommune.

Fylkeskommunenes myndighet og oppgaver knyttet til fylkesvegferjesamband følger av bestemmelser i yrkestransportloven og ikke av bestemmelsene i vegloven. Formelt og reelt er derfor ikke dette oppgaver etter vegloven som regionvegsjefen – hørende under fylkeskommunen - er forutsatt å utføre for fylkeskommunene. I enkelte fylker har imidlertid fylkeskommunen og Statens vegvesen funnet det hensiktsmessig at personell hos regionvegsjefen bistår fylkeskommunen i arbeid knyttet til fylkesvegferjesamband. Selv om det formelt ikke er en oppgave som omfattes av statens ansvar for å stille med sams vegadministrasjon, er dette et hensiktsmessig samarbeid som begge parter og trafikantene har fordeler av i de fylkene ordningen er etablert.

Fylkeskommunen må ivareta rollene som vegmyndighet og vegeier innenfor bestemmelser i en rekke lover, for eksempel vegloven, plan- og bygningsloven, regelverk om miljø, forurensing, universell utforming, offentlige innkjøp, naboforhold, m.m. Regionvegsjefen har ansvaret for at arbeidet som regionvegkontoret utfører for fylkeskommunen, utføres innenfor rammen av lover, forskrifter og andre nasjonale bestemmelser som fylkeskommunen er forpliktet av.

Fylkeskommunen kan – når annet ikke er bestemt – delegere myndighet (men ikke ansvar) etter vegloven og annen lovgivning til den sams vegadministrasjonen i fylkesvegsaker.

Delegasjon er et vanskelig, men viktig område. I saker der det er naturlig at det foretas politiske avveininger, vil fylkeskommunen naturlig nok være forsiktig med eller la være å delegere myndighet til regionvegsjefen. Det vil for øvrig være vanskelig for regionvegsjefen å følge opp eventuell delegasjon i denne type saker. På den andre siden er regionvegsjefen avhengig av at fylkeskommunen på mange områder (mindre/ikke politiske) delegerer myndighet, for å kunne gjennomføre fylkeskommunale vedtak og forvalte fylkesvegnettet effektivt på vegne av fylkeskommunen. Dette gjelder både innenfor økonomi, legalområdet og ekstern samhandling på vegne av fylkeskommunen.

Som vegadministrasjon for fylkeskommunen i fylkesvegsaker er det naturlig at regionvegsjefen tar initiativ og legger fram forslag for fylkeskommunen når regionvegsjefen ser forhold ved fylkesveg-nettet som fylkeskommunen bør vurdere og eventuelt følge opp.  

Ut fra vegloven § 10 og instruksen synes fylkesvegsaker som regionvegsjefen (sams vegadministrasjon) er forutsatt å utføre for fylkeskommunene, å være:

  • å bidra med faglige utredninger og andre underlag for fylkeskommunene i deres arbeid med strategier og overordnede planer, handlingsprogrammer, økonomiplan og årlige budsjetter for utbygging, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesvegnettet
  • å følge opp fylkeskommunens vedtak om planlegging, utbygging, vedlikehold, forvaltning og drift av fylkesvegnettet innenfor gjeldende lover, forskrifter og andre overordnede bestemmelser
  • å ha oversikt over risiko-, trussel- og sårbarhetsbildet for vegnettet i vegregionen, arbeide tverrsektorielt med beredskapsplanlegging og bidra til nødvendig beredskap for å sikre best mulig framkommelighet på det viktigste vegnettet under ulike forhold
  • å utføre ulike administrative gjøremål knyttet til regnskapsføring, rapportering, styringsdialog, kommunikasjon med trafikanter og andre m.m.
  • å bistå fylkeskommunen som regional utviklingsaktør med analyser og vurderinger av ulike tiltak innenfor transportområdet, når fylkeskommunen ber om det

Regionvegsjefen er i vegloven gitt myndighet til å fatte vedtak som førsteinstans i flere saker. I tillegg kan fylkeskommunen delegere sin myndighet etter vegloven og annen lovgivning til regionvegsjefen til å fatte vedtak som førsteinstans i fylkesvegsaker. Når annet ikke er bestemt i lov eller forskrift, er fylkeskommunen klageinstans når regionvegsjefen har fattet vedtak som førsteinstans i veglovsaker.

Regionvegsjefen har med noen unntak myndighet til å fatte vedtak etter vegtrafikklovgivningen om skilting, vegmerking og andre trafikkregulerende tiltak på riks- og fylkesveg.

I innsigelsessaker etter plan og bygningsloven kan Statens vegvesen ha to roller. Etter oppdrag fra fylkeskommunen bistår regionvegsjefene fylkeskommunene med faglige underlag i deres arbeid med å vurdere og eventuelt varsle og/eller fremme innsigelse i plansaker. Så langt det er fastlagt i avtale med fylkeskommunen, kan regionvegsjefen varsle og/eller fremme innsigelse på vegne av fylkeskommunen. Etter delegert myndighet fra vegdirektøren kan regionvegsjefen varsle og/eller fremme innsigelse i plansaker for å ivareta statlige interesser knyttet til riksveg og for å ivareta nasjonale sektoroppgaver.  

Det er flere nasjonale oppgaver innenfor vegsektoren som Statens vegvesen, i rollen som statlig sektororgan, er forutsatt å følge opp ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Nesten i alle plansaker ivaretas de nasjonale sektoroppgavene på en god måte gjennom dialog og samarbeid mellom planmyndigheten og Statens vegvesen. Dersom dialog og samarbeid mot formodning ikke fører til at sektoroppgaven(e) ivaretas på en akseptabel måte, kan Statens vegvesen varsle og/eller fremme innsigelse etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Ved at både fylkeskommunene og Statens vegvesen er gitt hjemmel til å fremme innsigelse etter plan- og bygningsloven, kan det oppstå situasjoner som krever stor grad av ryddighet i og gjensidig forståelse av hverandres roller. Det vil være situasjoner der fylkeskommunen varsler og eventuelt fremmer innsigelse til planer der riksveg inngår. Tilsvarende vil det være situasjoner der Statens vegvesen varsler og eventuelt fremmer innsigelse til planer der fylkeskommunale interesser inngår, når planen etter Statens vegvesens vurdering ikke ivaretar riksveginteresser og/eller nasjonale interesser innenfor vegsektoren på en akseptabel måte.

Ansvar for organisering, kompetanse mm og utnyttelse av den sams vegadministrasjonen

Staten ved Statens vegvesen har ansvar for å stille med sams vegadministrasjon på regionalt nivå, herunder dens organisering, kompetanse og systemer/verktøy for å løse både fylkesvegsaker, riksvegsaker og andre statlige oppgaver. 

Vegdirektøren og regionvegsjefene beslutter hvordan den sams vegadministrasjonen skal være organisert, hvilken kompetanse og systemer/verktøy den skal ha, og hvordan arbeidet skal gjennomføres for at kompetanse m.m. brukes effektivt.

Eksempler på systemer/verktøy er:

  • nødvendige regnskaps- og økonomisystemer
  • systemer for innkjøp og oppfølging av avtaler og kontrakter
  • systemer for effektiv oppfølging ved uønskede hendelser på veg og ved kriser
  • kvalitetssystemer (inkludert systemer for å ivareta helse, miljø og sikkerhet)
  • verktøy og systemer for planlegging, drift, vedlikehold og forvaltning av riks- og fylkesveg
  • nasjonale systemer for trafikkstyring (vegtrafikksentralene) og for lagring og ajourhold av veg- og trafikkdata (NVDB)

Før vegdirektøren og regionvegsjefen treffer beslutning om større endringer i organisering, kompetanse m.m. knyttet til sams vegadministrasjon og som vil kunne få betydning for arbeidet med fylkesvegsaker, er det naturlig at de har god dialog med fylkeskommunen(e) på forhånd. Dialogen må ta opp behov for lokal tilpasning av vegadministrasjonen samtidig som den skal sikre størst mulig felles forståelse for den organiseringen, ressursbruken, samordnede gjennomføringen, de systemene m.m. som besluttes. Både Statens vegvesen og fylkeskommunene har ansvar for at den sams vegadministrasjonen brukes effektivt, jamfør instruksen og Prop. 1 S (2009–2010) side 71 andre spalte. (se fotnote 2)

Regionvegkontoret er en organisatorisk enhet i Statens vegvesen. Under ledelse av regionvegsjefen utfører regionvegkontoret oppgaver hørende under Vegdirektoratet når det gjelder riksveg, og oppgaver hørende under fylkeskommunen når det gjelder fylkesveg. Det er regionvegsjefen som leder for regionvegkontoret som har myndighet til å inngå forpliktende avtaler med Vegdirektoratet og fylkeskommunen om hvilke oppgaver som regionvegkontoret skal løse, rapportere på, m.m, og som leder og har ansvar for regionvegkontorets arbeid med å løse de ulike oppgavene.

Vegdirektoratets og fylkeskommunens styring, krav til rapportering m.m. er derfor rettet mot regionvegsjefen slik dette kommer til uttrykk i veglovens § 10 i begrepet «regionvegsjefen hører under». Med utgangspunkt i dette prinsippet inngår vegdirektøren hvert år en resultatavtale om riksvegoppgaver og andre statlige oppgaver med den enkelte regionvegsjef og gjennomfører regelmessige styringsmøter gjennom året med regionvegsjefen og medarbeidere.

Ut fra samme prinsipp har hver fylkeskommune avtale(r) med regionvegsjefen om fylkesvegoppgaver som skal utføres det enkelte år, rapportering m.m. I Nordland fylke er regionvegsjefen (eller den han/hun har gitt fullmakt til å opptre på sine vegne) innorganisert i fylkesråd for samferdsel sin administrative ledergruppe og mottar oppgaver og styring fra, og rapporterer m.m. til fylkesråden i fylkesvegsaker.

Uansett om det er valgt avtale eller innorganisering av regionvegsjefen for i praksis å sørge for at regionvegsjefen hører under fylkeskommunen i fylkesvegsaker, er det regionvegsjefen som leder regionvegkontorets arbeid med fylkesvegoppgavene og som står ansvarlig overfor fylkeskommunen for at fylkesvegsakene blir utført som forutsatt.  Det er vegdirektøren som etter å ha samrådd seg med fylkeskommunen beslutter regionvegsjefens tilknytning opp mot fylkeskommunen, slik at kravet i vegloven § 10 – om at regionvegsjefen i fylkesvegsaker hører under fylkeskommunen – blir oppfylt.

Fylkeskommunens system for styring av fylkesvegområdet

Fylkeskommunen er etter vegloven vegmyndighet for fylkesveg. De er også eier av veggrunn og veg-innretninger og fast utstyr m.m. som hører til fylkesveg.

Som vegmyndighet og vegeier har fylkeskommunen ansvar for et kvalitativt godt og effektivt styr-ingssystem for fylkesvegoppgaver. Styringssystemet skal være innrettet slik at den sams vegadministrasjonen utnyttes effektivt, jamfør Prop. 1 S (2009–2010), side 71 andre spalte.

Fylkeskommunene etablerte fra og med 2010 i samråd med Statens vegvesen et system for styring av fylkesvegsektoren basert på følgende grunnmodell:

a. fylkesvegplan, samferdselsplan eller lignende med 10-årig perspektiv, inkludert 4-årig handlingsprogram for fylkesvegnettet
(revideres hvert 4. år, har samme tidshorisont som statens handlingsprogram for riksveger)

b. økonomiplanen og årlige fylkesvegbudsjett

c. en flerårig rammeavtale mellom fylkeskommune og regionvegsjef inkludert:

  • rammebetingelser
  • prosedyrer for samhandling mellom fylkesadministrasjonen og SVV
    (hvem gjør hva, inkludert delegasjonsreglement)
  • prosedyrer for rapportering 
  • prosedyrer for avviks-/endringsbehandling

d. årlige leveranseavtaler mellom fylkeskommune og regionvegsjef inkludert:

  • oppdrags- og ressursfordeling
  • spesifisert investerings- og drifts-/vedlikeholdsbudsjett
    (inkludert detaljert prosjektbeskrivelse for større prosjekter, KTR-skjema)
  • spesifisert planleggingsprogram

Den enkelte fylkeskommune har i samråd med regionvegsjefen videreutviklet, detaljert og tilpasset grunnmodellen til sitt fylke. Dette har ført til at systemet for styring av fylkesvegområdet er noe ulikt utformet i fylkeskommunene. Tilpasninger foretas etter hvert som fylkeskommunen og regionvegsjefen ser behov for det. I Nordland fylke er regionvegsjefen (eller den han har gitt fullmakt til å opptre på sine vegne) innorganisert i samferdselsrådens administrative ledergruppe. Han mottar oppgaver og styring samt rapporterer m.m. i fylkesvegsaker ved å delta i ledergruppen, jamfør omtale foran.

Det er ulikt hvilke fullmakter den enkelte fylkeskommune har gitt regionvegsjefene for å utføre oppgaver for fylkeskommunen.

Dekning av utgifter til sams vegadministrasjon

Utgifter til sams vegadministrasjon både på riks- og fylkesveg, jamfør vegloven § 19, dekkes slik:

  • utgifter knyttet til overordnet ledelse og planlegging, samt vegadministrasjonens arbeid med drifts-, vedlikeholds- og forvaltningsoppgaver og beredskap, budsjetteres og dekkes innenfor Statens vegvesens budsjett, post 23 (Drift og vedlikehold av riksveger, trafikant- og kjøretøytilsyn, mm.)
  • utgifter ved planlegging, prosjektering og byggherreoppfølging av investeringstiltak budsjetteres og dekkes av investeringsmidler på henholdsvis statens investeringsbudsjett for riksveg og fylkeskommunenes investeringsbudsjett for fylkesveg. Dette gjøres likt for riks- og fylkesveg. Fylkeskommunens midler til å dekke utgiften inngår i rammetilskuddet.

Dette prinsippet som vi har hatt siden Stortinget vedtok nytt budsjettsystem for Statens vegvesen i 1997, ble lagt til grunn ved gjennomføring av forvaltningsreformen i 2010. Det innebar bl.a. at midler som staten hadde på investeringsbudsjettet til å dekke utgifter til sams vegadministrasjon ved planlegging, prosjektering og byggherreoppfølging av investeringstiltak på øvrige riksveger, ble overført fra riksvegbudsjettet til statens rammetilskudd til fylkeskommunene i 2010. Som planlegging regnes konseptvalgsutredning (KVU), kommunedelplan, eventuell KS1 og KS2 og reguleringsplan.

Det enkelte investeringstiltak belastes ut fra medgått tid og en kalkulatorisk timepris. Timeprisen dekker Statens vegvesens utgifter til sams vegadministrasjon (selvkost) ved planlegging, prosjektering og ivaretakelse av byggherreoppgavene ved investering i riks- og fylkesveg. Det benyttes samme kalkulatoriske timepris for riks- og fylkesveg.

Utgifter til utredninger m.m. på et tidlig stadium i arbeidet med å utvikle riks- eller fylkesvegnettet (dvs før prosjekt/tiltak er så konkret at det er aktuelt med KVU eller kommunedelplan), dekkes av staten over Statens vegvesens post 23 både for riks- og fylkesveg. Dersom staten initierer KVU/KS1 på fylkesveg, dekker også staten utgiftene på senere stadium i planarbeidet.

------------------------------

1)  I proposisjoner m.m. som er skrevet på bokmål, brukes normalt begrepet «felles vegadministrasjon». Vegloven er skrevet på nynorsk og bruker begrepet «sams vegadministrasjon». I instruksen er begge begreper brukt. I dette notatet brukes begrepet «sams vegadministrasjon» da det er mest innarbeidet.

2)  «…. Den felles (sams) vegadministrasjonen på regionalt nivå opprettholdes, og vil høre under staten i riksvegsaker og fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Departementet legger til grunn at fylkeskommunene benytter den felles vegadministrasjonen effektivt i sitt arbeid med fylkesvegsaker. Det er behov for at fylkeskommunene i samråd med Statens vegvesen videreutvikler et helhetlig, forutsigbart og mest mulig enhetlig og effektivt system for virksomhetsstyring av fylkesvegområdet. …..»